GATS og utdanning

Foredrag av Helga Hjetland, leder i Utdanningsforbundet. Fra seminar om GATS og kultur/utdanning, Oslo, 11. oktober 2004.

Jeg har lyst til å begynne med å fortelle fra verdenskongressen til Education International som ble avholdt i Porto Alegre nå i sommer. EI er lærernes internasjonale sammenslutning som består av lærerorganisasjoner fra mer enn 150 land med til sammen 27 millioner medlemmer.  Og hvorfor vil jeg begynne med å fortelle fra den? Jo, for på EI-kongressen var handel med utdanning og GATS et av hovedtemaene - og et tema som ble grundig diskutert. Jeg tør påstå at det er få andre fagforeninger som er så opptatt og oppdatert på GATS, som lærerorganisasjonene rundt om i verden.

Hva skyldes dette engasjementet fra lærernes side - denne interessen for GATS? Etter å ha fulgt debatten på verdenskongressen til EI kan jeg med stor sikkerhet fastslå at det blant verdens lærere eksisterer en dyp felles bekymring for konsekvensene av WTOs tjenestehandelsavtale på utdanningssektoren. Det er flere årsaker til denne felles bekymringen, og jeg vil bruke store deler av dette foredraget til å si noe nærmere om de aller viktigste av dem.

1.

Verdens lærere har en felles forståelse av utdanning som selve grunnlaget for demokrati og for samfunnsmessig og personlig utvikling. I verden i dag finnes det over 100 millioner barn i skolealder som ikke tar del i noen skolegang. 97 prosent av disse barna bor i utviklingsland og 60 prosent av dem er jenter. I tillegg til alle disse som ikke får gå på skolen, kommer alle dem som får et svært mangelfullt tilbud.

FNs generalsekretær Kofi Annan har uttalt at det faktum at millioner fortsatt er utestengt fra utdanningen - de fleste av dem jenter - burde fylle oss med skam.  Både Barnekonvensjonen og Menneskerettighetserklæringen konstaterer alles rett til utdanning og at tilbudet skal være gratis og tilgjengelig for alle.  Lærerorganisasjonene verden over er samstemte i at den beste garantien for å nå målet om utdanning for alle er en offentlig styrt utdanningssektor. Det betyr at barnehager, skoler, høyskoler og universitet bør være offentlig finansiert, styrt og evaluert i tråd med mål og prinsipper som er vedtatt på demokratisk vis av offentlige myndigheter.  Men en slik oppskrift for å sikre gratis og god offentlig utdanning til alle - som lærerorganisasjonene skisserer - blir underminert av den rådende ideologien i WTO. Hele grunnprinsippet i WTO, som vår egen regjering aktivt støtter opp om, bygger på en idé om at alle tjenester kan gjøres om til varer som kan omsettes på et fritt marked. Og så tror man - i tråd med Adam Smiths’ teori om den usynlig hånd - at markedet gjennom tilbuds- og etterspørelsmekanismer vil sørge for det optimale tilbud. Men flere hundre års erfaring med ulike markeder har vist oss at Adam Smith tok feil. Vi får ikke optimale tilbud på den måten.  Tvert i mot får vi tilbud tilpasset dem som kan betale for seg. Vi får ingen garantier for kvaliteten eller rettferdigheten. Og ikke minst blir det nær sagt umulig å sikre legitimiteten på tilbudet eller demokratisk kontroll.

2.

Men det er altså innenfor et slikt kontekstløst ideologisk rammeverk WTO og våre myndigheter her hjemme vil plassere utdanningssektoren med de enorme utfordringene denne sektoren står overfor, ikke minst i land i sør, ved å la utdanning være en del av GATS.  Ved å ta i bruk handelsprinsipper og økende liberalisering endres det internasjonale miljøet radikalt for skolene og universitetene, for de tilsatte og for studentene. Multilaterale, regionale og bilaterale handelsavtaler, ikke minst GATS, truer med å låse utdanningsinstitusjonene fast i en liberalistisk utvikling. Det gjør de ikke bare ved å bygge ned såkalte handels- og investeringshindringer, men også ved å befeste innenlandsk liberalisering og forretningsvirksomhet i form av privatisering, deregulering og offentlige tilbud ut på kontraktsbasis.

Kampen mot GATS kan forstås som en ideologisk kamp, der Utdanningsforbundet og EI rett og slett er uenige i den ideologien som ligger til grunn for å la utdanning og andre offentlige tjenester bli regulert av et handelsregime som GATS. Men motstanden mot GATS er samtidig et praktisk og realistisk fundert standpunkt: bare gjennom å satse på en god offentlig utdanning kan man klare å realisere alles rett til utdanning, som er ett av FNs tusenårsmål.  2.

Den andre hovedårsaken til vår bekymring bygger på de erfaringene vi har til nå med hensyn til liberalisering og handel med utdanning. For hva har vi erfart så langt i forhold til utviklingen av utdanning som en handelsvare? Til nå er det særlig høyere utdanning som er blitt direkte berørt av GATS og som det forhandles om i de pågående bilaterale forhandlingene.

Vi kjenner til flere historier om private selskaper som nå satser på handel innen høyere utdanning. Selskaper som etter først å ha etablert seg og bygget opp en viss markedsandel, skal begynne å profittere på å tilby utdanningstjenester. Et eksempel er fra Mexico der et selskap har kjøpt opp flere universiteter, og nå ønsker å gjøre forretningen lønnsom blant annet ved å innføre skolepenger og legge ned fakulteter som ikke innbringer noen overskudd.  Mange utviklingsland har i utgangspunktet vært positive til å forhandle om utdanning i GATS. De trodde at det ville være bra for landet at man åpnet opp markedet for høyere utdanning og på den måten tiltrakk seg utenlandske investorer som kunne bidra i oppbyggingen av et framtidig bærekraftig utdanningssystem. Men erfaringene så langt er at dette ikke skjer. Tvert i mot har det vist seg, for eksempel i land som Senegal og Jamaica, at de utenlandske tilbyderne ikke har bidratt til å bygge opp utdanningen, men heller har undergravd de lokale høyskolene og universitetene.

Sett i lys av dette, er det foruroligende at også norske myndigheter i de pågående forhandlingene har lagt inn krav og forslag om markedsadgang overfor 17 land. Hvilke land har vi ikke fått informasjon om, men gjennom lekkasjer er det blitt kjent av flere av kravene er rettet mot utviklingsland.

I fjor ble det kjent at Norge blant annet hadde lagt inn krav om markedsadgang innenfor høyere utdanning overfor Sør-Afrika. Dette ble kjent fordi sør-afrikanske myndigheter gikk offentlig ut og beklaget at et land som Norge på denne måten ville utfordre Sør-Afrikas rett til å bygge opp sitt eget nasjonale utdanningssystem. Ikke før den sør-afrikanske utdanningsministeren, Kader Asmal, holdt et foredrag i Bergen der han nok engang gjentok sin kritikk mot norske myndigheter, ville den norske regjering innrømme at slike krav var blitt 3 framsatt overfor Sør-Afrika. Etter massiv kritikk og mye press uttalte norske myndigheter senere at kravet var blitt trukket.

Men det er ikke bare utviklingsland som opplever uheldige konsekvenser ved økt privatisering og handel med utdanning. Nylig ble 60 skoler stengt og over 10 000 elever mistet skoleplassen sin da den største tilbyderen av private skoler i California kom i politiets søkelys for økonomisk mislighold.

Vi har til gode å se at massiv liberalisering og økt handel med utdanning har gitt en kvalitativt bedre, mer effektivt og mer rettferdig utdanning.

3.

En tredje årsak til lærerorganisasjonenes dype bekymring og kritiske holdning til GATS er knyttet til det demokratiske aspektet. Og her vil jeg gi noen eksempler på hva vi mener er problematisk og bekymringsfullt. For det første: Det hersker en generell uvitenhet om tjenestehandelen innenfor WTO. Da Kristin Clemets forslag til ny friskolelov skulle diskuteres på Stortinget våren 2003, var det noen kritiske røster - blant annet Utdanningsforbundet - som mente at man måtte se på forslaget i lys av de forpliktelser Norge hadde påtatt seg gjennom GATS. Da var det en journalist - jeg tror det var i Klassekampen - som fant på å spørre en rekke stortingsrepresentanter om hva de visste om GATS. Kanskje ikke uventet, men svært urovekkende var det å oppdage at nesten ingen på Stortinget visste noe om dette. Og jo mer vi har jobbet med denne tematikken jo mer oppdager vi at her er det bekymringsfullt mange av dem som burde vite som ikke vet.  Og det skyldes til dels et annet demokratisk problem med GATS, nemlig at forhandlingene er hemmelige. Vi får ikke vite hvilke krav Norge har rettet til hvilke land, eller hvilke krav som andre land har rettet mot Norge. Da kan vi heller ikke på forhånd få avklart hva imøtekommelse av ulike krav vil innebære.

I den grad vi vet noe skyldes det lekkasjer fra andre land og dyktige og pågående aktivister, fagforeninger og journalister.

Et tredje demokratisk problem, er maktforholdene i WTO. GATS tar for eksempel overhodet ikke høyde for likhet, rettferdighet eller demokrati verken imellom land eller innad i land.  Likeledes har forhandlingssystemet innad i WTO ingenting med likhet eller demokrati å gjøre. I WTO-forhandlingene har vi gang etter gang sett hvordan u-landenes interesser blir overkjørt. Dette skjer blant annet gjennom måten forhandlingene foregår på. Det tas ofte i bruk uformelle fora. Disse uformelle fora er udemokratiske og har ingen konstitusjonell rett i WTO-systemet. Et eksempel er bruk av såkalte ”Grønne rom forhandlinger”, der noen inviterte land lukker seg inne og framforhandler et forslag til avtaletekst. På den måten blir ”uromakerne” i systemet (gjerne de fattige landene) holdt utenfor de reelle forhandlingene.  Avtalene slik de er blitt formulert av deltakerne i ”det grønne rom”, blir til slutt presentert som et ”fait accompli” på overtid. Det finnes mange eksempler på at utviklingsland har følt seg presset til å godta avtaler som de egentlig er i mot. Det er i så måte lite ærefullt for Norge at man har innpass i slike uformelle fora.

Education International og Utdanningsforbundet har som dere forstår mange gode grunner til å være bekymret for det som skjer i GATS og konsekvensene av en økende internasjonal handel med utdanning; vil opplever at avtalen truer muligheten for å sikre grunnutdanning til 4 alle, den forhindrer oppbyggingen av bærekraftige høyskoler og universitet i fattige land og den hindrer en demokratisk utvikling.

Hva betyr GATS for utdanningssektoren i Norge?

Utdanningssektoren i Norge er i ferd med å gjennomføre flere grunnleggende reformer for tiden. Jeg tenker særlig kvalitetsreformen innenfor høyere utdanning, men også alle de endringene som statsråd Kristin Clemet er i ferd med å iverksette innenfor grunnutdanningen.  Felles for disse reformene er at de leder fram til en mer markedsorientert styring og drift av utdanningssektoren. Reformene tilrettelegger med andre ord for en økende handel med utdanningstjenester både nasjonalt og internasjonalt.

Likebehandling av private og offentlige tilbydere er en av hovedhensiktene med både den nye høyskole- og universitetsloven, med de nye friskolelovene innenfor grunnutdanningen og med den siste barnehagereformen.

Norge fører i utgangspunktet en svært åpen handelspolitikk for tjenestenæringene, noe som også er reflektert i de forpliktelser vi allerede har i GATS. Vi har færre handelshindringer på tjenesteområdet enn de fleste land. Dette gjelder også innenfor utdanningstjenester, der Norge allerede har påtatt seg forpliktelser for alle utdanningsnivåer fra grunnskole til høyere utdanning. Før de siste forhandlingsrundene satte i gang var det ca 30 land som hadde åpnet deler av eller hele sin utdanningssektor. Bare fire andre land i verden hadde til da gått like langt som Norge: Tsjekkia, Slovakia, Sierra Leone og Lesotho.  De mange utdanningsreformene i kombinasjon med Norges forpliktelser i GATS gir oss økt grunn til uro.

Regjeringen hevder at grunnskolen er sikret mot en kommersiell handel med utdanningstjenester av to grunner. For det første fordi grunnskolen ikke er et tema i de pågående forhandlingene i GATS. For det andre fordi en hvilken som helst tilbyder av utdanningstjenester på grunnskolenivå i Norge, innenlandsk eller utenlandske, må innrette sitt tilbud etter de krav som ligger i norsk lovgivning.

Regjeringen har rett i at grunnskolen ikke er forhandlingstema i denne runden, og at norsk lov gjelder i Norge, både for norske og utenlandske tjenestetilbydere. Men regjeringen ser bort fra at en av målsettingene med GATS er en stadig utvidelse av liberaliseringen av handel med tjenester. Selv om ingen medlemsland har lagt inn krav som omhandler grunnskolen i den pågående forhandlingsrunden, finnes det ingen garanti for at ikke slike krav vil dukke opp i senere forhandlingsrunder.

Ett av hovedpoengene med GATS er å bygge ned barrierer for internasjonal handel med tjenester. I artikkel VI i GATS som omhandler innenlands reguleringer, stilles det krav om at de nasjonale reguleringer som velges skal være minst mulig handelshindrende. Norsk lovgivning, for eksempel opplæringsloven og privatskoleloven/friskoleloven, kan på sikt bli satt under press hvis de oppfattes som unødig handelshindrende. Regjeringens moderniseringsprogram og de stadige endringene av opplæringsloven kan tolkes som et første skritt i retning av en mindre handelshindrende nasjonal lovgivning.  Det har også vært stilt spørsmål ved om GATS rokker ved muligheten for at høyere utdanning også i framtiden kan være gratis i Norge. Stadig flere norske studenter velger å studere i utlandet. I GATS-terminologi er dette import av utdanningstjenester. Det er langt færre studenter som kommer fra andre land til Norge enn det er norske studenter som reiser ut.  Dette gjør Norge til en nettoimportør av utdanningstjenester. Norske myndigheter dekker i 5 dag gebyrutgifter for norske studenter i utlandet. I 2002 var utgiften til gebyrstipender i utlandet 500 millioner kroner. Samtidig tilbyr norske høgskoler og universiteter gratis utdanning til utenlandsstudenter og bidrar derfor ikke med eksportinntekter. I universitetsmiljøene frykter mange at denne skjeve ”handelsbalansen” vil bli rettet på ved å innføre studieavgifter også i Norge.

Så er det kanskje en del som vil spørre, hva er alternativet?

Først og fremst må vi få utdanning og helsetjenester og vannforsyning og en rekke andre grunnleggende offentlige tjenester ut av GATS der de blir fastlåst i et markedsliberalistisk rammeverk som ikke tar hensyn til rettferdighet, likhet, demokrati og politisk styring og kontroll.

Det er klart at utfordringene vi står overfor innenfor utdanningssektoren og spesielt i utviklingslandene, ikke blir løst selv om utdanningstjenester skulle bli utelatt av GATS.  GATS føyer seg som sådan bare inn i rekken av institusjoner som fremmer økt liberalisering og markedstilpasning - jeg tenker spesielt på Verdensbanken, IMF og OECD. Men ved å holde utdanningen utenfor GATS - eller med andre ord beholde utdanning som et nasjonalt anliggende - har man større mulighet til å betrakte utdanning primært som et gode og ikke en vare. På den måten kan vi også få sikret en større grad av demokratisk forankring av utdanningssektoren.

Når det gjelder høyere utdanning mener vi at internasjonalt samarbeid innefor høyere utdanning best kan organiseres og ivaretas gjennom et avtalebasert regime. Idealet vil være en internasjonal konvensjon som styrer internasjonal utdanning. En slik konvensjon - eller en annen form for rettslig bindende avtale - må ha som utgangspunkt at høyere utdanning er en menneskerettighet og et offentlig gode.

En slik konvensjon skal reflektere og være en videreføring av allerede eksisterende avtaler, konvensjoner og deklarasjoner nedfelt i blant annet menneskerettighetene, i FNs overenskomst for økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter, og i Unescos og ILOs arbeider for utvikling på området. For å sikre den akademiske kvaliteten og standarden kan man ta utgangspunkt i Lisboa-konvensjonen fra 1997 som allerede er ratifisert i mange land og som utmeisler elleve prinsipper for sikring av kvalitet.

Utdannings- og forskningsdepartementet og statsråden framstiller gjerne GATS som et forsøk på å regulere et til nå uregulert internasjonalt utdanningsmarked. Det er, må jeg si, et stort paradoks at Clemet vil regulere utdanningsmarkedet gjennom en handelsavtale som har deregulering som sitt hovedsiktemål.

Utdanningsforbundet og andre lærerorganisasjoner i verden vil både nasjonalt og internasjonalt, gjennom EI, jobbe aktivt framover for å få utdanning ut av GATS. Økt bevissthet om temaet er avgjørende for å lykkes. Og skal vi sikre alle lik rett til utdanning må vi lykkes.

Flere saker:

Spørsmål og svar om SAIH-tierne

Spørsmål og svar om SAIH-tierne

Tierne fra norske studenter er viktige bidrag til SAIH sitt arbeid for høyere utdanning, forskning og opplæring i det sørlige Afrika, Asia og Latin-Amerika.

HØSTSAMLING 2020

HØSTSAMLING 2020

11.-13. september er det tid for et av høstens høydepunkter, nemlig SAIHs Høstsamling. Velkommen til en helg fylt med faglig innhold, politisk skolering og mye moro.