GATS - General Agreement on Trade in Services

Innledning

Generalavtalen om handel med tjenester (GATS) er blant Verdens handelsorganisasjons viktigste avtaler. Overenskomsten, som trådte i kraft i januar 1995, er det første og eneste sett av multilaterale regler som dekker internasjonal handel med tjenester. Den er forhandlet fram av statene selv, og gir rammer som selskaper og personer kan operere innenfor. GATS har to deler: rammeavtalen, som inneholder de generelle regler og ordninger; og de nasjonale "bindingslister", der de enkelte lands spesifikke forpliktelser om adgang for utenlandske tjenesteytere til deres hjemmemarkeder er oppført.

Hvert WTO-medlem fører opp de tjenestene det ønsker å garantere utenlandske tjenesteytere adgang til i sin nasjonale bindingsliste. Alle forpliktelser gjelder på ikke-diskriminerende grunnlag for alle andre medlemmer. Man står fullstendig fritt til å velge hvilke tjenester man vil forplikte. I tillegg til de forpliktede tjenestene, begrenser bindingslistene det omfang de utenlandske tjenesteyterne kan operere innenfor i markedet. Et land som for eksempel inngår en forpliktelse til å tillate utenlandske banker å operere på dets territorium, kan begrense antallet bankkonsesjoner som skal gis (begrensning av markedsadgang). Landet kan også sette en grense på antallet filialer en utenlandsk bank kan åpne (begrensning med hensyn til nasjonal behandling).

Virkeområde og "ytelsesmåter"

GATS dekker alle tjenester det handles med internasjonalt, med to unntak: tjenester som ytes til offentligheten under utøvelse av statsmyndighet og, i luftfartssektoren, trafikkrettigheter og alle tjenester som er direkte relatert til utøvelsen av trafikkrettigheter. GATS definerer også fire måter å handle med tjenester på, kjent som "ytelsesmåter": i) tjenester som ytes fra ett land til et annet (f.eks. internasjonale telefonsamtaler), offisielt kjent som "ytelse over grensen", ii) forbrukere fra ett land som gjør bruk av en tjeneste i et annet land (f.eks. turisme), offisielt kjent som "forbruk i utlandet", iii) et selskap fra ett land som oppretter datterselskaper eller filialer for å yte tjenester i et annet land (f.eks. en bank fra ett land som oppretter virksomhet i et annet land), offisielt kjent som "kommersiell tilstedeværelse" og iv) personer som reiser fra landet sitt for å yte tjenester i et annet land (f.eks. en skuespiller), offisielt kjent som "bevegelighet for fysiske personer".

Handelsliberalisering og til og med økonomisk vekst er ikke mål i seg selv. Styresmaktenes høyeste mål er å fremme menneskelig velferd i sin videste betydning, og handelspolitikk er bare ett av mange redskaper som stater benytter seg av i forsøket på å nå dette målet. Men handelspolitikk er likevel svært viktig, både for å fremme vekst og for å forebygge konflikter. Oppbyggingen av det multilaterale handelssystemet de siste 50 årene har vært en av det internasjonale samarbeidets største historiske bedrifter. Systemet er langt fra perfekt - det er en av grunnene til at det er nødvendig med periodiske forhandlinger - men verden ville være et langt fattigere og farligere sted uten.

Hvorfor er liberalisering av tjenester viktig?

Det er ikke mulig for noen land å ha framgang i dag under byrden av en ineffektiv og kostbar infrastruktur for tjenester. Produsenter og eksportører av tekstiler, tomater eller enhver annen vare kan ikke være konkurransedyktige uten tilgang til effektive bank-, forsikrings- og revisortjenester og til telekommunikasjon og transportsystemer. I markeder der tilbudet er utilstrekkelig, kan import av grunnleggende tjenester være like vesentlig som import av elementære råvarer. Fordelene ved liberalisering av tjenester overskrider langt de tjenesteytende næringene i seg selv; den gir seg utslag i virkningen den har på all annen økonomisk virksomhet.

Produksjon og fordeling av tjenester er som all annen økonomisk aktivitet i siste instans beregnet på å tilfredsstille den enkeltes etterspørsel og sosiale behov. Sistnevnte – sosiale behov – er særlig relevant i sektorer som helse eller utdanning, som i mange, om ikke alle, land anses som statens hovedansvar. Disse behovene er undergitt nøye regulering, tilsyn og kontroll. Selv om sosialpolitiske begreper – herunder rettferdighet og allmenn tilgjengelighet – ikke nødvendigvis innebærer at staten også opptrer som produsent, har offentlige institusjoner tradisjonelt vært, og er fortsatt, hovedytere av tjenester som helse og utdanning i mange land.

1999 beløp handel med tjenester over landegrensene seg til 1350 milliarder USD, eller omlag 20 % av den totale handelen over landegrensene. Dette er en for lav angivelse av den egentlige størrelsen på den internasjonale handelen med tjenester, der mesteparten finner sted gjennom etablering av kontorer i eksportmarkedet, og som ikke registreres i statistikker over betalingsbalanse. I løpet av de siste 20 år har handelen med tjenester hatt større vekst enn handelen med varer. Utviklingsland har sterke interesser på mange tjenesteområder, herunder turisme, helse og bygg og anlegg. Ifølge World Travel and Tourism Council, er turismen verdens største arbeidsgiver og gir arbeid til en av ti sysselsatte på verdensbasis. I henhold til IMFs [Det internasjonale pengefond] data for 1999, sto eksport av turisme, verdsatt til 443 milliarder USD, for 33 % av den globale eksporten av tjenester og for 6,5 % av den totale eksporten.

Liberaliseringen av handel med varer, som er blitt fremmet gjennom GATT-forhandlinger de siste 50 år, har vært en av de største bidragsytere til økonomisk vekst og fattigdomsreduksjon i menneskehetens historie. Etter de katastrofale erfaringene i den første halvdelen av det 20. århundre, vendte statene med vilje ryggen til politikken med økonomisk nasjonalisme og proteksjonisme, som hadde sin del av skylden for at katastrofen fant sted, og gikk inn for økonomisk samarbeid basert på folkerett. I denne perioden ble ikke veksten delt av alle, men det er ingen tvil om at de landene som valgte å engasjere seg sterkere i det multilaterale handelssystemet fikk store fordeler av det.

Det har ikke vært noen parallell bevegelse i den multilaterale liberaliseringen av handel med tjenester før GATS-forhandlingene og ikrafttredelsen i 1995. Ettersom tjenestesektoren er den største og mest hurtigvoksende sektoren i verdensøkonomien, som står for 60 % av den globale produksjonen og som i mange land står for en enda større del av sysselsettingen, var mangelen på et lovverk for internasjonal handel med tjenester uvanlig og farlig – uvanlig fordi de potensielle fordelene ved tjenesteliberalisering er minst like store som for varesektoren, og farlig fordi det ikke fantes noe rettslig grunnlag for å løse motstridende nasjonale interesser.

Seks fordeler ved liberalisering av tjenester

Mer konkurranse.Ved å åpne hjemmemarkedene for utenlandske tjenesteytere øker man konkurransen, noe som gir mange fordeler. Økt konkurranse har en tendens til å øke effektiviteten på kort og lang sikt, til å gi lavere priser, til å bedre kvaliteten på tjenester, til å gi bedre utvalg for forbrukerne og det oppmuntrer til økt produktivitet. Økt konkurranse er også oftere et bedre middel enn regulering eller oppløsning til å bryte dominerende tjenesteyteres monopolmakt. Lavere priser.Bevisene for at liberalisering av tjenester fører til lavere priser er overbevisende. I Storbritannia stupte prisene på markedet for rikstelefonsamtaler etter at British Telecoms monopol ble avskaffet. Prisene har falt mye saktere i lokalsamtalemarkedet, der det fremdeles er lite konkurranse. I USA falt samtaleprisene dramatisk etter at AT&T ble oppløst i 1980-årene. En studie utført av Macquarie University i Australia viste at da utenlandske banker ble sluppet inn i det australske markedet førte det til lavere renter og bankgebyrer. Raskere fornyelse.Land med liberaliserte tjenestemarkeder har også opplevd høyere produkt- og prosessfornyelsen. Internetts eksplosive vekst i det liberaliserte amerikanske markedet står i skarp kontrast til den tregere starten i mange kontinentale europeiske markeder, der mange teleselskaper med monopol fremdeles dominerer. Liknende kontraster finnes for finansielle tjenester og informasjonsteknologi. Ettersom disse sektorene utgjør ryggraden i økonomien, gjør denne fornyelsen seg raskt gjeldende i form av effektivitetsgevinster for økonomien som helhet. Høyere sysselsetting.Økonomer nøler generelt med å påstå at handelsliberalisering skaper arbeidsplasser, men i tjenestesektoren er det mye som tyder på at dette er tilfelle. En studie av telekommunikasjonsreformer i 26 asiatiske og latinamerikanske land utført av Den internasjonale teleunionen og Verdensbanken i perioden 1990-1994, viste at sysselsettingen i telesektoren økte med 20 % i markeder der konkurranse var tillatt, men bare med 3 % i monopoliserte markeder. Etter et innledende fall i sysselsettingen i Storbritannia etter avmonopoliseringen av British Telecom, har sysselsettingen i telesektoren økt etter at mer enn 40 nye leverandører trådte inn i markedet. Større åpenhet og forutsigbarhet.Et lands forpliktelser i dets WTO-bindingsliste for tjenester er det samme som en rettslig bindende garanti for at utenlandske selskaper vil få tillatelse til å yte sine tjenester under stabile forhold. Dette gir alle med interesser i sektoren – produsenter, investorer, arbeidstakere og brukere – en tydelig oversikt over spillets regler. Dette setter alle i stand til å planlegge framtiden med større sikkerhet, noe som oppmuntrer til langsiktige investeringer. Overføring av teknologi. Forpliktelser med hensyn til tjenester i WTO bidrar til å oppmuntre til direkte investering fra utlandet (FDI). Slike investeringer bringer normalt med seg nye fagkunnskaper og ny teknologi som får ringvirkninger i den bredere økonomien på forskjellige måter. Innenlandske arbeidstakere får nye fagkunnskaper (og sprer dem videre når de forlater selskapet). Innenlandske selskaper tar i bruk de nye teknikkene. Og selskaper i andre sektorer som benytter seg av produksjonsfaktorer fra tjenestesektoren som telekommunikasjon og finans, får også fordeler.

GATS’ struktur

Medlemsstatene velger de tjenestesektorene eller undersektorene de vil forplikte, og der utenlandske tjenesteytere er garantert å få yte tjenesten. Hvert medlem må ha en bindingsliste over forpliktelser, men det er ingen minimumskrav for listens virkeområde – noen dekker kun en liten del av en sektor, statene kan sette begrensninger som spesifiserer nivået for markedsadgang og graden av nasjonal behandling de er villige til å garantere for, for de tjenestene som er forpliktet, statene kan begrense forpliktelsene til en eller flere av de anerkjente "ytelsesmåtene", som tjenester handles på. De kan også trekke tilbake eller reforhandle forpliktelsene, for å gi mer gunstig behandling til enkelte handelspartnere kan statene gjøre unntak, som i prinsippet er begrenset til 10 års varighet, fra prinsippet om bestevilkårsbehandling (MFN), som ellers gjelder for alle tjenester, både de som er, og de som ikke er oppført i bindingslisten.

Avtalen inneholder en rekke generelle forpliktelser som gjelder for alle tjenester, og den viktigste av disse er regelen om bestevilkårsbehandling. Men hvert medlem definerer selv sine forpliktelser utenom de ovennevnte, gjennom forpliktelsene det påtar seg i bindingslisten. Ettersom en av avtalens grunnleggende prinsipper er at det forventes at utviklingsland vil liberalisere færre sektorer og transaksjonstyper i tråd med deres utviklingssituasjon, er utviklingslandenes forpliktelser generelt mindre omfattende enn industrilandenes forpliktelser. Det var denne fleksibiliteten i bindingslisten over forpliktelser som gjorde slutt på striden om tjenester mellom nord og sør, som preget de første årene av Uruguay-runden.

Bestevilkårsbehandling (MFN)Prinsippet om ikke-diskriminering (MFN) innebærer at man skal behandle sine handelspartnere likt. Dette garanterer like muligheter for tjenesteytere fra alle WTO-medlemmer. Det krever imidlertid ingen grad av åpenhet i markedet. Prinsippet om bestevilkårsbehandling gjelder for tjenester som både er og ikke er oppført i bindingslisten. Da GATS trådte i kraft kunne medlemmene gjøre unntak, i prinsippet av en varighet på 10 år, slik at de kunne gi differensiert behandling til enkelte handelspartnere. Land som nettopp har tiltrådt avtalen har den samme rettigheten.